审计实际被政府所控制，而人民作为审计真正的委托人却与审计之间并没有形成直接的、内在的联系，也没有形成审计结果直接向委托人报告的制度安排，因而国家审计并不是代表委托人监督受托人（政府）的设置。

审计工作报告在提交人大常委会审议之前，首先要由政府审查并同意；针对报告揭露出来的问题，人大常委会再要求政府及有关部门加以整改——这不是一个缺乏实质性监督意义的循环？

三十年前起草“八二宪法”时，时为宪法修改委员会秘书长的胡乔木查阅国外宪法，发现许多国家的宪法中都有国家审计制度的规定，于是提出我国也应有这样的组织。

改革开放刚开始，维护经济秩序和加强国企监督任务艰巨，当时也的确要有个监督组织。但放在哪里最合适，财政部、政府还是人大？意见很不统一。当时主持宪法修改工作的彭真委员长认为，如果把审计放在人大，审计机关一开始的工作，如筹建、经费、办公条件等都很困难，事难办，为了审计事业的发展，还是应放在政府。但不少宪法修改委员会委员却认为，审计机关设在国务院，对国务院及其所属各部门的审计会碰到困难。

1982年五届全国人大五次会议通过了新宪法，宪法第九十一条对审计机关的设立及其职权作出规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行监督审计。”自此，中国成为全世界仅有的一两个把审计机关设立在政府的国家，从此国家审计在中国又被称为“政府审计”。

尽管审计制度列入了宪法，但对这一制度的争议（主要围绕在审计体制上）三十年来从未停止过。“审计风暴”之后更是愈演愈烈。有关审计制度的宪法条文，被全国人大代表和政协委员屡屡提出修正要求，这说明，到了好好重新审视这一制度的时候了。

一 国家审计或许不应叫“政府审计”

国家是包括领土、人口、主权和政治组织在内的统一体，而政府仅是国家之内的一部分人组成，如果说审计监督权是人民授予，体现的是全体人民或国家的意志，那么叫“政府审计”就不妥。

另外，政府有广义和狭义之分，广义政府指的是国家机构的总体，这种情况下叫“国家审计”或“政府审计”都一样；而狭义政府仅指国家行政机关，这时两者含义就不同了：如果审计机关设立在政府，叫“政府审计”则可，但如果设立在政府之外或出现“审计政府”，再叫“政府审计”就不妥了。

从现实称谓看，审计署全称是“中华人民共和国审计署”，简称“国家审计署”，言下之意它是国家的。

二 国家审计制度或许没有必要列入宪法

列入宪法是因为如此它就变得重要了？现实中很难说清，这要看宪法本身是否被全社会尊重和遵守。列入宪法它就发展快了？改革开放以来，中国各方面都取得了翻天覆地的发展，相比之下审计的发展可以说是最不明显的——一场“审计风暴”才让国人知道了还有一个已成立二十多年的审计机关。时到今天，公共支出真实性、合理性和有效性始终没有解决好，且问题越来越严峻，审计在反腐倡廉中的作用远远没有发挥出来——这不是审计人不努力，而是一开始在制度设计上，审计就远离了它对政府权力制约这一真正“大显身手”的阵地。

我们借鉴国外的做法把审计制度列入了宪法，但国外普遍是把国家审计看作对政府行政权力的一种制约机制，而我们一开始却是把国家审计看作是监督国有企业和治理经济秩序的设置，可见中外设立国家审计的出发点就根本不同。

为慎重和可行起见，当初完全可以通过党和国家“红头文件”来决定和推动审计机关的成立与发展。新中国成立以来诸多政府部门的立立撤撤、合合分分不常见吗？但如果一旦上了宪法，就难以再“拨乱反正”了。伴随中国改革开放以来许多有益的审计改革，因宪法条文所限难以启动，这也是一个不争的事实。比如，众多基层审计人员期盼的地方审计体制垂直化改革的试点就一直无法推行，因为宪法规定了地方审计机关由地方政府领导的体制。应该承认，我们似乎为了审计这个“芝麻”而丢了整个制度有效构建的“西瓜”。

三 国家审计本质或许还是一件未知的事

目前，何为国家审计本质？众说纷纭，就连审计机关高层观点也极不一致。比如前任审计长李金华认为国家审计就是“国家治理的工具”，或是“推动民主与法治的工具”。现任审计长刘家义在2008年首次提出国家审计本质是保障经济社会健康运行的“免疫系统”，后又在2011年提出，审计本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。

为什么在国家审计本质概念上难以达成共识？关键是用一般审计理论和逻辑难以概括现行国家审计制度和实践。现代国家审计是基于公共受托责任而形成。言下之意是政府受人民委托管理国家财产，而国家审计再受人民委托去检查政府受托责任履行情况，并向人民及其代议机构（人大）报告检查情况，政府也可通过审计来证明并解除自己的受托责任。

但现实情况是，审计实际被政府所控制，而人民作为审计真正的委托人却与审计之间并没有形成直接的、内在的联系，也没有形成审计结果直接向委托人报告的制度安排，因而国家审计并不是代表委托人监督受托人（政府）的设置。

现在许多对国家审计本质的解释，似乎与现实总有些脱节，总是没有捅破现实国家审计本质这层纸。

四 国家审计为人大服务现在或许还只是走过场

尽管有全国人大常委会委员说“离开了审计，人大的财政监督将无法进行”，但目前国家审计为人大服务（具体来说是配合人大财政监督职能实施）的主要体现，就是每年代表政府向人大常委会作审计工作报告。

现行法律和体制之下，政府对审计机关以及审计工作报告具有实质上的制约力和决定权，因而可以说，人大利用审计工作报告试图实施针对政府的财政监督只能是形式上的。审计工作报告在提交人大常委会审议之前，首先要由政府审查并同意；针对报告揭露出来的问题，人大常委会再要求政府及有关部门加以整改——这不是一个缺乏实质性监督意义的循环？

“审计风暴”效应逐年递减，恐怕还得从现有审计是一种政府“自我检查”这一根本矛盾中找原因，因为审计还未从制度上真正纳入到人大监督机制之中。

五 经济责任审计或许不是一种现代审计

综观古今中外国家审计，由一个党的组织直接负责并被直接纳入党务系统中的国家审计可以说是前所未有的。如果说经济责任审计是一项现代审计，是否有应有的独立性和公开性特征？在经济责任审计中，审计谁、如何审、审计结果如何报告、问题如何处理等一系列事都不是由审计机关能够决定的，独立性何从谈起？这一审计从头到尾贯穿着严格的保密制度，审计结果与处理更是机密，公开性在哪里？另外，众所周知，财政审计是国家审计永恒的主题，各国审计均是如此，以党政领导干部作为审计对象是不是国家审计的本意？

目前，尽管说经济责任审计已成为审计机关一项长期工作，但本质上仍是党委纪检组织部门的工作。严格讲，经济责任审计是党的干部监督管理制度的重要组成部分，而不是审计机关内生的一项审计工作。当更多资源用在经济责任审计时，审计的“老本行”——对财政审计的深化还能顾及多少？

六 国家审计发展或许与技术进步无关

技术属于生产力范畴，而国家审计属于上层建筑范畴，其发展主要取决于制度革新与优化。对国家审计而言，独立性不仅是其本质特征，也是判断其是否发展、是否有效的重要标准，所以其制度革新与优化，主要就是围绕制定与落实什么样的举措（包括体制）以提高和保障独立性上。

一些人认为，绩效审计在中国发展缓慢，主要是因为缺乏绩效审计技术人员和技术，这是一个本末倒置的认识。绩效审计能否发展，关键在于“谁让你去搞以及你能不能去搞”的制度性规定上。目前，审计机关在预算执行真实性和合法性审计上，就因体制原因难以深入，难以去评价政府在公共开支上存在的损失浪费和有效性问题，更不用说去评价与政府或政府首长的公共支出决策失误。

当前有些地方存在一些所谓“形象工程”、“首长工程”、“献礼工程”、“关系工程”，在社会上负面影响很大，但政府控制下的审计怎能以绩效审计的角度主动去揭政府的“短”呢？所以，以“技术论”来说明问题，掩盖了实质。

七 现行审计体制或许已经落伍

一个依据三十年前政治经济环境做出的决策，是否还适合三十年后的政治经济环境？2002年我曾就审计体制问题实地采访了几十位地方人大、政府、审计机关、财政部门官员，有一半被采访者认为，现行审计体制不仅在理论上与当前的审计环境说不过去，在实践中的问题也很严重，特别是现行体制下的预算执行审计，已明显不适合社会主义民主政治发展要求，有悖于国家预算决定权与监督权的统一，不利于对公共支出合理性和有效性的监督，并大大制约审计职能的发挥。

2007年3月，我对甘肃省审计厅第三期干部培训班66 位学员做现场无记名调查，只有7％的学员认为现行审计体制适应当前政治经济环境要求，绝大多数赞同进行体制改革。

现实中，无论是2008年深圳市“政改草案”中提出的在深圳市人大设立“立法审计”的改革，还是顺德市“大部制”改革中把审计机关并入党委纪检部门的“党纪审计”改革，都是对现行行政型审计体制不同程度的革命，意味着这一体制已不适应中国现状。

八 审计体制如何改或许不是审计机关的事

国家审计作为基本制度的一部分，其发展和改革从来就不是审计机关“自弹自唱”的结果。比如，国外许多审计机关最初与中国一样也是政府所属机构，后来纷纷从行政体制中脱离出来，而推动变革的主要力量就来自立法机关。

可以说，审计工作是由审计机关完成的，但掌握审计生存与发展乃至“命运”的却来自“审计圈”外。因为审计是一国政治制度中的一个子系统，其定位和发展要立足于或服从于制度总体目标以及更高层面的制度需要。比如，深圳市“立法审计”改革就源于“创新人大工作体制和机制”的需要，而顺德市“党纪审计”改革是源于“强化党政领导体制”需要。所以审计机关“何去何从”都不是审计人自己能够掌握的，只能被动地等候“被改革”。

九 审计体制改革或许不需修改宪法

尽管宪法从隶属关系、负责人任命、权限职责等方面确定了现行审计制度，但现实中如果宪法尚待落地且也不存在违宪追究的话，就可以“改革”的名义不去考虑宪法规定，如顺德“党纪审计”便是。该改革把原来隶属于政府的审计机关重新安排到党委系统，这就有违宪之嫌。尽管在一些人眼中视党政为一体，但党与政府在组织属性和法理上毕竟是不同的，而且宪法对审计机关的组织属性规定也是很明确的。

另一种情况是，审计体制改革如果没有“大动干戈”，或许也不需修改宪法。比如，深圳“立法审计”下，原市审计局及其大部分职责仍然保留在政府之中，在人大内部增设预算执行审计组织以及强化预算监督也依法可行，所以并没有违宪。

尽管如此，如果这一改革是全国性的或发生在中央层面（比如涉及到全国人大和审计署），那可能会引起宪法遵循问题，因为这里有一个谁代表中国最高审计机关的问题。如果仍然是现在的审计署代表，那这种不再以预算审计为主业的国家审计还能算是国家审计吗？如果是由隶属于人大的审计机关代表，就得在宪法中重新确立中国最高审计机关的法律地位，就需要修宪了。

十 未来国家审计的走向或许谁也说不清

我2005年曾就这一问题进行过问卷调查，理论分析与民意调查最不看好的“合并论”改革（即“党纪审计”），在现实中却恰恰被采纳。由此来看，未来国家审计的走向根本就不是一个理论问题。

未来审计体制改革是否就一定全采纳顺德“党纪审计”而不是深圳“立法审计”？这依然难以明确，因为审计改革在很大程度上取决于未来中国政治走向，而这始终是一个复杂的过程。

就这两种模式而言，“党纪审计”是“党政合一”体制的集中反映，“立法审计”则体现出“党政分开”的思路，而无论“党政合一”或是“党政分开”又都有着各自深厚的依据，由此形成的多元且相互交织的政治理念与政治行为，会使得审计体制改革难以预料。

作者: 杨肃昌 2012-02-23 15:08:46 来源:南方周末