严格实施审计准则 切实提升审计质量

刘志军（湖南省永州市审计局）

《中华人民共和国国家审计准则》自审计署2010年9月1日发布，2011年1月1日起施行已经1周年。一年来，永州市审计机关结合工作实际，认真学习贯彻实施准则，有效地促进了审计工作规范、审计质量提高、审计成果转化。本文拟通过总结前段学习贯彻实施中的主要做法，剖析面临的困难和问题，提出实施准则的对策措施，以切实提升审计质量。

一、学习贯彻实施准则的主要做法

1．抓学习培训，加深理解。一是加强组织领导。永州市审计局成立了以局主要领导为组长的审计法律法规贯彻执行工作领导小组，提出2011年为“贯彻学习准则年”，将“贯彻执行新准则、促进质量上台阶”纳入了2011年度局机关重要工作日程。二是建立学习制度。坚持集中学习与自学相结合，规定全年对审计法规及相关审计准则的集中学习时间不少于10天，每个月不少于1天，由局领导组织全局人员逐条学习，并以科室为单位展开讨论，以集中答疑形式解决学习中不明确和操作上把握不准的问题。三是举办培训班。有计划分批次组织全市审计人员系统学习了审计法、审计法实施条例及准则，并制发课件和学习材料，确保学得通、理解透、会运用。四是组织学法考试。组织审计业务人员积极参加准则闭卷考试，对成绩较好的人员予以重奖，不及格的予以通报。五是建立审理情况通报制度。由法规审理科在全局会议上通报审理中发现的问题及应注意和改进的事项，确保新准则得以有效贯彻执行。

2．抓业务文书，统一标准。一是依照国家审计署按新准则修订的审计文书格式，投入资金重新印制了审计文书，并规定新的审计项目都要执行新格式，使用新文书。二是清理修订了本局自制的相关审计文书格式和范本。根据新准则的要求，修订了审计计划项目调查表、审计组审计事项审核意见表、审计业务部门复核意见表、审计项目审理意见书及审计方案、审计报告、审计决定等文书范本。所有业务文书都要经业务部门负责人、审理部门、总审计师、分管局领导层层把关，重要文书如经济责任审计、财政同级审计还要先经职能科室审核，确保文书统一，格式规范，用词恰当、内容完整，事实清楚，结论正确。

3．抓审理复核，把握关键。一是强化业务部门复核责任，严把质量关。规定在审计质量由审计组成员、主审、组长、项目实施科室、法制审理科、总审计师和主管局领导分级负责基础上重点加强业务部门复核责任。在提交审理前，审计项目应先由业务部门认真复核，不能走过场，并签出承诺书，承诺所经办审计事项均遵循了有关审计法律法规、国家审计准则及审计操作规程的规定，并愿对复核意见承担责任。二是强化审理工作，严把审查处理关。规定审理机构对审计项目审计过程具有退回补证、直接补证和提前介入的权力，对提交的审计结果具有独立发表意见和修正的权力，在此基础上，以审理部门意见为主，会同业务部门对草拟的审计报告送审稿进行修正后，再依程序提交局业务会议审定。

4．抓审计整改，突破重点。一是重视审计项目深度挖掘，扩大审计结果运用。在拟定审计方案环节要求充分审计调查了解情况，对被审计单位可能存在的重要问题作出评估和判断，并制定相应的对策措施。审计期间要求审计人员保持应有职业谨慎，充分关注可能存在的重大违法行为，并取得证据。审计结束要求审计组能够把握情况，及时剖析问题的实质，从单个现象中挖掘出具有倾向性、可读性和震憾性的审计信息，提交给上级部门和有关领导，并就群众关心的热点问题及时公布审计结果。据统计，2011年全市共有75个项目和信息被领导批示，依法公布审计结果18个。二是重视审计整改检查，确保审计效果。为督促审计决定意见建议落实到位，永州市依准则规定建立了较为完善的整改检查机制。首先是人大和政府重视，重要事项和问题由领导批示督促落实，审计工作报告反映的问题由政府召集会议研究督促整改，并接受人大咨询和监督。其次规定了执行科和经办科室为具体负责检查和了解被审计单位整改情况的责任机构，审计整改结果纳入科室年度目标考核内容。

5．抓制度建设，管控质量。古人云，制先定则士不乱，士不乱则刑乃明。市审计局一直都很重视制度建设。依照新准则的有关规定，一是实施了“审计计划、审计查证、审计处理”三分离制度，并落实到机构“三定”方案中。二是细化操作办法，制定了《永州市审计局审计项目审理办法》、《永州市审计机关审计业务会议制度》、《永州市审计局重大审计事项集体审定制度》等。三是建立和完善了《审计人员执法过错责任追究暂行规定》和《审计行政执法责任制》。四是加大重大违法行为查处力度，与有关部门建立了大要案查处协调配合机制，修订了《永州市纪检监察机关与审计机关工作协调配合暂行办法》。通过建立和完善一系列业务管理和实施办法，将准则具体落实到了审计各环节每一步，明确责任，清晰任务，为规范审计执法行为，严控审计质量提供了保障。

二、当前准则实施面临的问题剖析

最近，永州市审计局组织了一次对全市审计机关执行审计法规准则及审计项目质量的专项检查，发现在新准则的贯彻实施中主要还存在以下问题：

1．学习理解不够透彻。主要表现在：一是本本主义，有的同志对有关条款记得清，可以考得95分，但实际运用又摸不着北，不知从何处下手，或者死搬硬套，弄巧成拙。二是实用主义，只知其然而不知其所以然，并未真正领会，导致实际操作运用不恰当、不到位，审计质量大打折扣。三是经验主义，不少老同志认为搞审计多年，对审计的套路已一清二楚，不用再细学，导致一个审计项目新老格式交错。

2．编制方案不够规范。新准则关于审计实施一章共有65条，其中审计方案一节就占28条，分别就审计方案的编制程序、编制内容、编制步骤、方案调整、审批权限、方案形式等作出规定，足见其重要性。但目前普通存在对审计方案编制不重视、不规范的问题：一是对于组织多个审计组共同实施一个项目或分别实施同一类项目，没有编制工作方案，各唱各调；二是以上级审计机关下发的工作方案代替实施方案，或者没有经过调查研究，闭门造车，编制的实施方案重点不突出、操作性不强，缺乏实际指导意义；三是审计方案与实际操作“两张皮”，有的甚至根本就没做审计方案，在整理档案时才补上。四是审计方案出现重大事项变更的，未及时按程序报批调整方案。

3．落实方案不够全面。正由于一些审计方案重点不突出、操作性不强，就没人去考虑怎么按审计方案操作，导致这样的方案落实不了。其次是现在市县审计局考核审计项目质量的一个重要标准仍是查出了多少违规违纪问题，然后收缴处罚了多少，至于审计方案确定的目标达到没有，规定的审计内容和审计事项完成没有，概不关心。三是有的审计人员凭经验实施审计，未能依照审计方案规定的目标和事项，一事一稿作出记录，进行审计取证，审计组长未对照方案认真审核每份底稿，导致出现遗漏。

4．业务审理不够到位。由复核制改为审理制，实行审计业务“三分离”或“四分离”，是审计机关业务管理体系的一次重大改革。但由于传统思维的影响，目前有的审计机关和审计人员尚难以适应。主要表现在：一是审理部门地位、职能尚不明晰。以往审计都由审计组或业务部门从审计计划到处理执行“一竿子插到底”，法规审理部门一直都处于服务和从属地位，拾漏补缺，相当一个“半文秘”人员，没有独立提交意见的权力。新准则拟实施审理制，但并未将审计署《2008至2012年审计工作发展规划》提出的“构建审计计划、审计实施、审计项目审理既相分离又相制约的审计业务管理体系”在准则中予以制度化，明确审理机构的地位和职能，导致审理工作硬不起，又放不下，处境两难。二是审理质量判断无标准。怎样实施审理，又以何种标准衡量审理的质量等，没有明确而具体的规定，导致审理工作不规范，从而影响到审理的质量。

5．准则规定不够细化。新准则200条代替了原20个基本准则、具体准则和实施办法，难免有以一概全之嫌。一如关于审计结果公布，新准则第157条只原则规定“审计机关依法实行公告制度。审计机关的审计结果、审计调查结果依法向社会公布”，近似《审计法》第三十六条“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。由于准则未明确向社会公布审计结果的具体范围、形式和程序等，导致地方审计机关对于这项工作推动很难。二如关于外聘人员参与审计，为了更好地履行审计监督职责，解决审计任务日益繁重、审计人员知识结构和数量不足的矛盾，近年来，审计机关聘请社会中介机构或专业人员参与审计项目的情况越来越普遍，准则第20条、第21条、第97条仅作了原则规定，但从实际执行情况看，主要还存在外聘人员是作为审计组成员参与还是只出具鉴定意见，对聘请中介是通过公开招投标还是直接委托，如何加强对外聘人员业务的复核与监督，审计责任如何划分等内容均未予以明确。三如未考虑审计的简易程序。基层审计机关普遍存在任务多人员少、对象多但被审计单位规模小等情况，若所有的审计项目，不管规模大小和难易程度，均应按照新准则规定的审计程序操作，势必会使审计人员疲于各种文书的制作与流转，降低工作效率。四如准则规定审计机关在业务质量检查中发现下级审计机关应当作出决定而未作出，或违反规定作出决定的，上级审计机关该如何纠正，不予纠正又该怎么样也未明确具体操作程序。

6．执行考核不够科学。一是准则第六章要求审计机关应当围绕审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控五个要素建立审计质量控制制度，并通过审计业务质量检查、优秀项目评选、年度考核等方式对审计质量控制制度的建立和执行情况进行检查和评估。同时，明确了实行审计组成员、主审、组长、业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的七级质量控制，并分别规定了除总审计师以外的人员的工作职责和应承担的责任。实际按编制设定，总审计师岗位对审计质量控制起到“总把关”的职责，相对“审计机关负责人”责任更大。二是关于责任追究的规定，太过于原则，难以落实到位，中国的实情是“上不拍下不动”，上面没有具体的规定，下面难以落实。

三、实施准则提升质量的对策措施

1．进一步加强审计队伍建设，提高准则执行水平。准则制定之后，审计人员是决定其执行效果的关键因素。因此，必须进一步加强审计队伍建设，全面提高审计人员依法审计能力和科学审计水平。一是深化干部人事制度改革。加大干部竞争选拔的力度，完善干部竞争上岗选拔任用机制，健全干部交流制度，扩大交流轮岗面，提高干部综合素质。二是加强领导班子建设。着力加强领导班子思想政治建设和能力作风建设，调整优化班子结构，实现优势互补合理搭配，发挥整体功能。三是加强审计人才队伍专业化建设。不断优化人才结构，逐步提高法律、工程、环境保护和计算机应用等相关专业人员比例，合理配置人才资源。加大高层次审计专业人才培养力度，建设一支高素质的骨干人才队伍。科学利用外部人才资源，建立外聘专家库和专家咨询制度，推进审计人才工作体制机制创新。四是加强教育培训。大力推进审计干部职业教育培训，整合教育培训资源，改进创新教育培训模式方式，通过面授、网络、专题研讨和案例培训等途径，大力培训审计干部，促进审计人员全面掌握国家审计准则的各项内容，把握新旧准则的区别和衔接，并将学习审计准则与当前审计工作紧密结合起来，把审计准则的新精神、新内容及时贯彻到审计业务工作中去。特别要加大对基层审计人员的培训力度，充分利用审计业务工作布置会议等时机，加强对基层审计人员的业务知识培训，讲解有关审计知识，规范相关审计程序，提高基层审计人员的素质，避免审计准则实施中出现偏差。

2．进一步加强审计法治建设，完善准则制度体系。审计法治既要强调审计工作由法来决定，也要强调法制体系的建立健全，形成从审计法律法规到审计规章制度的金字塔结构，做到审计权力法定、义务列举、责任明确、奖惩有力。一是健全完善与中国特色审计法律规范体系相配套的审计规章制度体系。与原有审计准则相比，新准则在体系结构和规定内容方面都有较大变化。审计机关应抓紧清理现行审计业务管理方面的规章制度，建立和完善与国家审计准则相适应的规章制度，凡与审计法、审计法实施条例、新准则和审计署颁布的其他规章规定不一致的，要及时废止、修订或完善, 结合本地实际情况，有针对性地建立健全与新准则相配套的规章制度和实施细则，力争形成配套齐全、结构严谨、上下衔接、内部协调、体例科学的准则制度体系，构建起与国家审计指南体系相配套的符合当地实际的审计指南体系操作规程。二是严格执行审计法规和审计准则，加大审计执法力度，完善审计机关层级监督机制，依法纠正下级审计机关违反国家规定作出的审计决定，认真落实审计举报制度，推动依法、民主、文明审计。三是大力推行审计项目审理制度，严格按照审计法规和准则的要求开展审理工作，逐步规范审理工作流程，明确审理工作标准，提高审理工作质量。四是探索建立审计质量岗位责任追究制度。明确审计质量包括准则执行的岗位责任，严格责任追究，强化审计项目全过程质量控制，进一步规范审计行为，防范审计风险。

3．进一步加强审计技术建设，夯实准则执行基础。“科学技术是第一生产力”，要充分运用现代化的设备和知识技能，改进审计技术，夯实审计准则的执行基础。一是在总结审计实践经验的基础上，不断探索创立符合实际的审计方式和技术方法体系。按照清晰统一的审计目标，整体谋划、系统安排财政审计项目，着力构建财政审计大格局。切实推进预算执行审计与决算草案审签相结合，财政财务收支真实合法审计与绩效审计相结合，经济责任审计与财政、金融、企业审计等相结合，审计与专项审计调查相结合。同时，坚持揭露问题与促进整改相结合，审计监督与其他部门监督、舆论监督相结合。对关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实行全过程跟踪审计。认真摸索和总结绩效审计经验和方法，尽快建立起部门预算执行绩效审计评价体系、财政绩效审计的评价体系和方法体系。通过审计项目招投标和合同制管理方式，加强系统内的协调配合，充分发挥审计监督的整体效能，推动审计组织方式创新。积极研究运用数据挖掘、智能信息处理、知识管理等先进技术，探索内控测评、智能审计、风险评估，以及多专业融合、多视角分析、多方式结合等审计方法的信息化实现方式。二是大力推进电子审计体系建设，努力提高审计工作的信息化水平。通过持续深入推进金审工程建设健全电子审计体系，逐步建立以审计业务信息化和审计管理数字化为主要内容的审计信息化系统。切实提高审计业务信息化水平，完善并推广现场审计实施系统，加强综合数据分析队伍建设，积极开展信息系统审计，总结计算机审计方法体系和操作制度，建立健全标准规范，组织开展对重要单位的联网审计。完善并推广审计管理系统，基本形成以审计项目计划制定实施、审计质量控制、审计成果利用、审计资源调配、机关事务处理为主线的审计管理数字化，提高审计管理数字化水平，推动信息化环境下的审计管理方式创新。加快建成符合国家信息安全保密要求的审计专网和审计内网，实现审计机关整个系统的互联互通、资源共享，促进审计业务协同，从而确保审计准则在技术层面得到全面贯彻实施。

4．进一步加强审计资源管理，保障准则执行条件。针对目前审计工作中存在的系统内部业务重复交叉、各自为政，审计项目分工不明确，缺乏协调性等问题，整合审计系统资源，做好实现审计资源科学管理的各项工作，保障准则执行条件势在必行。一是提升审计资源的配置效率。围绕经济社会发展大局，加强前期立项调研，发挥好审计项目计划的引领作用。明确审计目标和工作重点，提高审计工作覆盖面。发挥财政审计、经济责任审计领导小组的作用，整合审计资源，统筹安排相关审计工作。二是加强审计项目计划和统计工作。提高审计项目计划的科学性，严格遵循确定年度审计工作重点、编制年度审计项目计划的法定程序要求，提高计划编制与下达工作的时效性和准确性，合理安排审计项目，细化审计目标、审计范围、所需审计资源和关键时间节点。提升审计统计数据的准确性、时效性。强化审计统计数据有效分析利用，更好地为审计业务工作和审计机关领导提供参谋服务。三是加强审计理论研究工作。围绕审计发展需要包括审计准则贯彻实施要求，深入开展对重要审计理论问题、现实问题和难点问题的研究，提高审计理论研究的层次和水平，实现审计理论研究与审计业务工作尤其是审计准则实施的有机结合和研究成果的适时有效转化利用。

5．进一步加强审计业务考评，推动准则全面执行。要使审计行为规范，保障准则的全面执行，必须要有与新准则相适应的审计工作目标管理考核机制和评价办法。考评中应严格按照准则的要求细化考评内容，量化考评标准，严格考评程序，坚持日常考评，拓展考评空间，改进考评方法，利用考评结果。一是健全考评指标体系。考评办法应在征求广大审计人员意见的基础上，形成包涵审计项目计划、业务成果转化、审计信息宣传、审计质量管理、党风廉政建设和日常管理等内容的实施方案。按照科学规范，突出重点，便于操作的原则，将工作任务落实到每个科室，具体量化到每个人，力求通过考评促进各项工作实现成果最大化。二是完善考评管理细则。考评工作应按时对每名审计人员的每个考评项目进行计分，按照月公布，季通报，半年总结，年末对各分项直接累计得出全年考评分数。由此形成痕迹管理和积分管理，提高考评结果的公平性和透明度。三是严格考评奖惩制度。应将全年考评结果直接与奖惩制度挂钩，在考评奖惩上体现“注重实绩、激励先进、鞭策后进、共同提高”的原则，设立先进科室、先进个人、优秀审计项目、优秀成果转化和优秀论文信息等若干奖项。同时将考评结果作为年终公务员考核与机关评先选优的重要依据。通过考评，督促审计人员全面理解把握国家审计准则的主要内容和各项规定，形成自觉贯彻实施审计准则的良好氛围，提升审计工作整体质量。